等你到天边
[新手]由于来自思想上和政府及各行业的阻力，中国反垄断立法孕育十载仍未出台。如今，反垄断立法迫在眉睫，却仍被诸多争论困扰着。
反垄断立法踯躅难前
□本刊记者 陈茹
反垄断话题丛生
反垄断立法的热潮，在孕育十载之后的2004年，又被几度掀起。
最初引发波澜的，源自于一份由国家工商总局5月份发布的《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的报告，报告的矛头直指微软、柯达等跨国企业。
据称，这份“万众瞩目”的报告由国家工商总局耗时近一年完成，主要在于调查跨国公司在中国市场的限制竞争行为。鲜为人知的是，这份“垄断报告”其实源自于北大经济法研究所所长盛杰民教授的一份研究报告―《警惕跨国公司在华限制性竞争行为》。
“这份研究报告的起因是一个国内商家提出的指控，”盛杰民在接受媒体采访时表示，“该厂商反映，来自瑞典的利乐公司在经营中存在不正当竞争以及不符合《价格法》的行为，例如捆绑销售自己的机器和制作材料，设置行业壁垒等。通过一年多的研究，事实证明这家已垄断了中国95%的无菌软包装市场的公司，的确存在着滥用市场支配地位的行为。”
旋即，反垄断的话题成为媒体和业界讨论的焦点。
6月下旬召开的第一次全国商务法律工作会议上，商务部副部长马秀红特别指出，地区封锁和行业垄断已成为制约全国统一市场形成的主要障碍，使市场配置资源的基础作用得不到有效发挥，限制了商品和各种要素在全国范围内自由流动。由此保护了落后，造成低水平重复建设和低效率；限制了竞争，损害了消费者和经营者的利益。
马秀红说，强化市场的统一性，已成为一项迫切任务。要打破地区封锁和行业垄断，建设全国统一大市场，最重要的是建立健全以《反垄断法》为核心的保护和促进公平竞争的法律制度。
此次会议，使业界关于反垄断立法进程将被加速的猜测得到证实。
9月，商务部网站上公布了一条消息，“商务部日前成立了反垄断调查办公室，开展反垄断立法及其相关工作。”条法司司长尚明指出，设立此办公室的主要目的是健全全国统一、开放、竞争、有序的市场体系，制止垄断行为，维护公平竞争，保护消费者利益。而该办公室的主要职责是承担有关反垄断的国际交流、反垄断立法以及调查等相关工作。反垄断调查办公室主任由尚明兼任。
尽管反垄断调查办公室目前还只是一个临时性机构，但国家在机构上增设专门承担反垄断工作部门的用意已不言而喻。
利益纠缠致使立法
难产实际上，我国对反垄断问题的关注，最早可以追溯到1980年10月。当时，国务院在发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中首次提出了反垄断，特别是反对行政垄断的任务。
时隔十四年之后，1994年5月，反垄断法起草小组成立。《反垄断法》曾先后列入第八届、第九届全国人大常委会的立法规划，但由于种种原因，迄今没有出台。有些人不禁疑惑：难道中国的反垄断立法的时机还不成熟？还是我国目前的经济环境不需要反垄断法？
而在我国著名反垄断专家、中国社会科学院法学研究所经济法室主任王晓晔看来，反垄断立法的时机已经很成熟，而且非常迫切。
王晓晔分析，反垄断立法讨论旷日持久，其出台遭遇两大方面的阻力：思想认识上的阻力和来自行业、政府部门的阻力。
当时，最主要的反驳观点认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，中国正处于社会转型和经济变革期，离一个市场经济国家的要求还非常远，当前经济力量过度集中的问题还不存在，中国的企业规模偏小，与世界500强相比更小，因此中国当前应该做的是鼓励集中，大力促进产业发展，而不是研究怎么反垄断。
对于这种观点，经济学界和法学界许多有识之士早就作出辩驳。道理很简单，任何国家的反垄断法只是维护本国市场的竞争性，保证本国消费者有选择商品的权利。《反垄断法》决不是反对规模经济，它反对的只是一家企业或极少数企业共同垄断市场并且滥用这种支配地位，以避免企业失去创新的动力，消费者失去选择商品的权利。中国企业的规模与美国相比确实要小很多，但这与反垄断立法时机成不成熟没有关系。
而事实上，来自行业和政府部门的阻力，更使反垄断立法陷入了纠缠不清之中。
中国的反垄断立法一直受到来自某些行业以及政府部门的抵制。一些垄断性行业如电信、电力、邮政、民航、铁路等部门出于自身既得利益，即便不公开反对，也会以本行业的特殊情况为由要求从《反垄断法》中得到豁免。
同时，一旦《反垄断法》颁布和实施，中国现行的一些部门立法如行政法规、部门规章势必需要进行相应的修订，这将影响到某些政府部门的执法权限，进而影响到其既得利益，特别是那些拥有行政垄断特权者的利益。
在这场利益纠葛中，反垄断立法踯躅难前。而如今，已不能再拖了。
今年3月，商务部完成了《中华人民共和国反垄断法》的起草工作，并将草案提交国务院法制办审议。据记者向相关部门了解，目前该送审稿草案尚处于在相关政府部门、司法机关听取意见的阶段。全国人大已将该法列入十届全国人大立法规划，估计要到2005年的“两会”之后，《反垄断法》草案才有可能第一次提交全国人大常委会会议审议，而正式颁布实施最快也得到明年底。
《反垄断法》重点该反什么？
专家指出，由于对在华跨国公司的市场份额垄断有过多的讨论，致使部分人错误地认为《反垄断法》是针对跨国公司的。其实，《反垄断法》对任何企业的态度都是一致的。当然，由于反垄断法禁止滥用市场支配地位，使到这个法律会成为遏制跨国公司市场势力的重要工具，但任何国家的反垄断法都不仅仅是为了遏制外国的垄断势力，而是要保护和运用竞争机制，实现资源的优化配置，实现真正的优胜劣汰机制。
随着反垄断立法逐步向关键时刻推进，在“核心问题”―“反垄断法主要应该针对谁”上产生了分歧。
研究反垄断法专家、中国政法大学经济法研究中心研究员鲁夫认为，从实际情况看，垄断分为三大类：行政垄断、行业垄断、经济性垄断。自由竞争行业出现的垄断行为，又分为三种形式：一是企业间通过协议，联合限价，联合抵制，划分市场等；二是大企业滥用市场支配；三是企业间反竞争的购并。
“我们目前仍处在向市场经济转轨的过程中，行政垄断和行业垄断现象还比较普遍，”鲁夫认为，行政性垄断是体制转轨时期的产物，是经济体制改革所要解决的问题，而不是一部反垄断法所能彻底解决的。政府真想拆除这些垄断，其实很简单，只要用一张纸，花一分钟，就能废除那些准入限制；要是无意拆除，那么无论推出多少部法典，都会绕过这种垄断。
而随着市场经济体制的真正建立，行政垄断自然会退居次要地位。但自由竞争领域的垄断现象已经出现，经济垄断仍是核心问题，它是反垄断立法所要解决的长远问题。
王晓晔在接受多家媒体采访时都鲜明地表示了不同的观点：在目前所有的垄断行为中，行政垄断无疑占据首当其冲的位置，行政垄断主要表现为地方保护主义和行业垄断。
不可否认，行政垄断问题确实不是一部反垄断法就能奏效的，但是，反垄断法对政府滥用行政权力限制竞争的行为作出明确的禁止性规定，这有利于政府官员明辨是非，划分合法与非法的界限，从而自觉抵制违法行为。
中国的《反不正当竞争法》第7条以及国务院颁发的有关决定已经对滥用行政权力限制竞争的行为作出了禁止性的规定。但是，实际执行情况却使上述规定犹如“一纸空文”，我国的行政垄断问题依旧严重，这只能说明上述法规效力不足，必须通过反垄断法来强化，而不能说明行政垄断问题无法通过反垄断法的实施得以控制。
随着经济体制改革深入，特别是中国加入世贸组织，中国现行法律制度的修订及现有执法机关权限的变化不仅是不可避免的，而且是必要的。“如果一概要维持现状，何谈改革？”王晓晔再一次申明了立场。
商务部经济法规司副司长陈丽洁也曾表示，综观各国现行反垄断法，垄断概念都是各国根据自己的国情和特点界定的，中国是以反行政垄断为特色。行政垄断正是我国主要的垄断形式，因此，我国的反垄断立法首先应将国家机关滥用权力对市场实施的垄断行为包含在调整范围内。
有着政府官员经历的资深律师、北京市安平城律师事务所主任关安平对行政垄断有更深刻的认识。他指出，尽管中国市场已经基本形成自由竞争局面，但各个行业中仍或多或少残留着政府主导的影子，行政权力干预经济的现象根深蒂固。更多的时候行政权力不一定是直接干预经济，而是把自己的影响力渗透到经济活动中。所以，行政垄断应该成为最重要的目标。
“更为可怕的是，很多垄断行为都是披着法律的外衣进行的。”关安平告诉记者，由于中国采取的立法模式是“部门立法”，而每个政府部门在参与立法的时候都会争取自己部门利益的最大化，通过“立法”的形式来确定自己行为的正当性。这就难怪电力部门主持下起草的《电力法》，电信部门主持下起草的《电信法》，邮政部门主持下起草的《邮政法》等等，虽说也存在反垄断的意义，但却隐约显现出垄断的痕迹。
“在中国逐步进行政治体制改革的同时，政府依据《行政许可法》的办事效率越来越高，消除市场经济中的垄断，就显得尤为重要。这也将是送审稿讨论最激烈的地方。”全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员王家福教授透露。
谁掌执法大权？
目前，电信、电力、铁路、邮政……是行政垄断大户，而且都是部级单位。但这些部门的行为同样必须受《反垄断法》的管制。
同时，因为反垄断法具有捍卫竞争市场民主的性质，所以被业内称为“经济宪法”、“经济大宪章”。王晓晔强调，现在中国所有的改革都是在打破垄断，从市场经济的本质来说，《反垄断法》就是核心法。
因而，若想真正贯彻落实《反垄断法》，其执行机构应该具有很高的权威和足够大的权力。什么样的部门能够胜任如此长期而艰巨的任务呢？
在商务部于今年3月提交的《反垄断法》草案中，将“反垄断主管机关”明确为商务部。条法司司长尚明也明确表示，“开展反垄断有关工作”本身便是由国务院机构改革核定的商务部职责之一。据权威人士透露，国务院商定方案也倾向将这一机构设在商务部。
会不会这次新设立的商务部反垄断调查办公室就是未来担大任者呢？尽管其目前不是一个真正意义上的常设机构。不过，这并不表示这个办公室不存在扩展并变成常设机构的可能。
“如果《反垄断法》最后决定反垄断是由商务部承担，这个办公室当然会成为主要的承担机构。”商务部条法司副司长郭京毅说。
国家工商总局反垄断处的成立与1993年《反不正当竞争法》的出台相应，已经拥有过去十年的反垄断经验。在此前的征求意见中，工商总局就曾提出商务部并没有一支专业执法队伍执行《反垄断法》，查处垄断如果光是设立一个处或者局，对全国范围内的反垄断工作必然力不从心。而作为行政执法单位的国家工商总局则具有先天优势。
据悉，在去年《反不正当竞争法》颁布10周年之际，国家工商总局也开始了该法律的修订工作，目前，该法律修改稿已基本完成，近期内提交国务院。国家工商总局公平交易局在今年夏天，曾经先后在江苏和四川主持召开“《反不正当竞争法》修改和《反垄断法》立法研讨会”，就《反不正当竞争法》修改稿广泛征求意见。
据与会人士介绍，该法律修订稿在内容上大幅增加了有关反垄断的问题。国家工商总局公平交易局对此的解释是：《反不正当竞争法》中本来就有这方面的内容，《反垄断法》不知道什么时候才能出台，而社会经济现实又需要这方面的执法，所以工商总局有必要在这个问题上态度积极一些。
没有挑明的争执还是让许多人士感到“微妙”和“敏感”。
当记者就《反垄断法》立法及其执法机关设定的问题询问国家工商总局意见，公平交易局反垄断处的一位官员表示：“就这个问题我们不会作任何评论，国务院自有定夺，等法律最终出来了，一切自然明了。”
王晓晔告诉记者，《反垄断法》执行机构要具独立、统一的权力，在审理过程中不能受其他政府部门的干预。最好是独立于商务部和工商总局，直接隶属国务院，因为其职能将涉及国家所有部门，如果只是司局级的单位，就没有办法对部级的行政垄断进行监管，执法上也很难具有独立性。
她同时认为这个机构应该很庞大，可调查现场，是个准司法机构，专业性应该很强，兼顾经济学、法学等多个学科，必要时可以是专家参与执法。
目前，《反垄断法》草案里只有国务院有反垄断部门这句话，但具体谁掌大权，或者将设新机构也没有明文规定。无论如何，反行政垄断，建立一个具有独立执法权利的反垄断执法机构都是最应该关注、也应该着重解决好的问题回答：2005-07-0515:00共0条评论...
